Conclusies en aanbevelingen

De Eerste Kamer heeft ingestemd met de wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de implementatie van richtlijn 2014/45/EU en deze wijziging is op 1 januari 2021 inwerking getreden (Staatsblad 2020 - 167). Het wetsvoorstel en de onderliggende regelgeving heeft betrekking op onder andere de stapsgewijze invoering van de algemene periodieke keuring (APK), registratie- en kentekenplaatplicht en de snelheidsverhoging voor (land)bouwvoertuigen.

Ruim drie jaar na invoering van de wet ronden wij de evaluatie af. In dit hoofdstuk beantwoorden we de centrale vraag van de evaluatie: de doeltreffendheid en effecten van deze wet in de praktijk, plus nalevingskosten. Daarnaast is deze evaluatierapportage bedoeld om eventuele aanpassingen te overwegen, de aanbevelingen.

Doeltreffendheid en effecten van deze wet 

De evaluatie van de wetgeving toont aan dat de wijziging heeft geleid tot verbeteringen op het gebied van handhaafbaarheid. Dankzij de wetswijziging kan de politie (land)bouwvoertuigen nu beter identificeren en daarop handhaven. Bovendien is er meer bekend over het aantal gestolen (land)bouwvoertuigen, waarbij opvalt dat het aantal teruggevonden (land)bouwvoertuigen laag is.  De doeltreffendheid voor het tegengaan van "oneigenlijk gebruik", zoals het ontduiken van milieuzones, is niet duidelijk. Daarbij wordt deze term niet als juist beschouwd:

  • Met (land)bouwvoertuigen mogen ook niet-agrarische activiteiten worden uitgevoerd. In Nederland is het losgelaten dat trekkers alleen voor landbouwdoeleinden ingezet mogen worden. 

  • Met (land)bouwvoertuigen mag onbelemmerd een milieu- of Z.E.-zone ingereden worden, aangezien zij niet onder de regelgeving van milieu- en Z.E.-zones vallen. (Land)bouwvoertuigen hebben normaliter geen Euro-aanduiding.

Wat het effect van de wetswijziging op de verkeersveiligheid is, is nog onduidelijk. De afgelopen jaren is het totale aantal ongevallen met slachtoffers in Nederland gestegen, inclusief ongevallen met (land)bouwvoertuigen. Aandachtspunt is dat de regelgeving omtrent de snelheid binnen de bebouwde kom voor bestuurders van (land)bouwvoertuigen onduidelijk blijkt. Daarnaast heeft de wetswijziging nog niet geleid tot het voor (land)bouwvoertuigen openstellen van substantieel meer wegen buiten de bebouwde kom. Het beoogde verkeersveiligheidseffect van de APK-3 is beperkt gerealiseerd. Door gebruik te maken van de maximale uitzonderingen is momenteel 2,5% van de voertuigcategorie T, die constructief harder dan 40 km/uur kunnen daadwerkelijk APK-3 gekeurd.

Gezien de levensduur van (land)bouwvoertuigen zullen bepaalde effecten op de verkeersveiligheid door verhoging van de voertuigveiligheid pas over enkele jaren zichtbaar worden. Immers de invoering van de hogere eisen door de komst van de 167/2013 en handhaving hierop is pas in 2022 doorgevoerd. De oudere voertuigen die niet aan deze eisen voldoen zullen nog lange tijd gebruikt worden. Bijvoorbeeld de invoering van betere remmen met tweeleidingdruklucht (incl. losbreekrem), overeenkomstig aanhangwagens voor snelverkeer, zullen naar verwachting leiden tot minder ongevallen. Ook de reflecterende markering van brede voertuigen zal naar verwachting leiden tot vermindering van ongevallen.

Het vereenvoudigen van administratieve processen voor de sector is nog niet afgerond, de invoering van het centrale loket voor ontheffingen heeft nog niet plaatsgevonden. Het digitale loket en de regeling met betrekking tot de conversievoertuigen heeft geleid tot een relatief soepel proces. De wetswijziging heeft nog niet geleid tot meer inzicht in de verhandelbaarheid van (land)bouwvoertuigen. 

De effecten van de veranderde wetgeving worden hieronder nader beschreven aan de hand van vier thema's: verkeersveiligheid, effect op handhaving, voertuigkentekening en uitvoering wetgeving, en economische effecten (markttoezicht).

Verkeersveiligheid

De afgelopen jaren is het totaal aantal ongevallen en slachtoffers in Nederland gestegen. Ook het aantal ongevallen waarbij een (land)bouwvoertuig betrokken is, is toegenomen. Doordat bij ongevallen die ontstaan bij het inhalen van (land)bouwvoertuigen het (land)bouwvoertuig als botspartner niet wordt geregistreerd (de inhalende partij reed immers tegen de tegenligger aan, niet tegen het (land)bouwvoertuig) is niet bekend wat het effect van de wetgeving is op dit type ongevallen. 

Sinds 1 januari 2021 mogen (land)bouwvoertuigen met een kentekenplaat maximaal 40 km/uur rijden, vóór de wetswijziging was dit 25 km/uur.  Op 50 km/uur-wegen moet de bestuurder van een (land)bouwvoertuig zelf bepalen welke snelheid hij daar moet rijden. Veel bestuurders van (land)bouwvoertuigen weten niet dat binnen de bebouwde kom op 50 km/uur-wegen waarbij het fietsverkeer op de rijbaan fietst, een maximale snelheid van 25 km/uur geldt. Op 50 km/uur-wegen waarbij het fietsverkeer een vrijliggend fietspad heeft, geldt een maximale snelheid van 40 km/uur.

De snelheidsverhoging heeft slechts op enkele provinciale en gemeentelijke wegen geleid tot openstelling van de hoofdrijbaan voor (land)bouwverkeer.  Het doel om (land)bouwverkeer in bebouwde gebieden te verminderen is daarmee beperkt bereikt.

Op provinciaal niveau zijn er initiatieven om opnieuw te kijken naar de toelating van (land)bouwverkeer op provinciale wegen vanwege de veranderde wetgeving. Tot nu toe heeft alleen de provincie Groningen een provinciale weg opengesteld voor (land)bouwverkeer. In de provincie Zuid-Holland worden momenteel meerdere openstellingen voorbereid.

Positieve effecten zijn een beter zicht is op toelating van de (land)bouwvoertuigen waarbij de technische staat van het voertuig wordt gecontroleerd en het beter kunnen handhaven op voertuigniveau. Tot slot maakt het kentekenregister het mogelijk om terugroepacties effectiever te laten verlopen omdat bekend is wie de kentekenhouders zijn van de voertuigen. 

Effect op handhaving

De invoering van de kentekenplicht in combinatie met het eerder ingevoerde T-rijbewijs heeft de handhaving verbeterd. Met een kenteken kan de politie (land)bouwvoertuigen beter identificeren en daardoor effectiever optreden.

Volgens de politiedeskundigen is het mogelijk om effectief te handhaven op de wettelijke eisen van (land)bouwvoertuigen voor de permanente- en gebruikseisen.  Handhaving van de toelatingseisen is niet mogelijk. Dit komt doordat de toelatingseisen buiten het domein van de verkeershandhaving door de politie vallen.

Sinds 2019 zien we een stijging in geregistreerde verkeersovertredingen door LBT's en MMBS'en op basis van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv). In 2023 waren er aanzienlijk meer bekeuringen voor (land)bouwvoertuigen. Experts verwachten dat dit komt door meer reguliere handhavingsacties en door meer aandacht voor deze voertuigcategorie bij de opleiding van de politieacademie.

De meeste bekeuringen (in 2023) worden gegeven voor het niet voldoen aan de gestelde eisen vanuit de Regeling voertuigen en het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens. Dit zijn overtredingen zoals het niet houden aan de verkeersregels, het rijden met de mobiele telefoon in de hand, te zware lading en onvoldoende zicht. 

Handhaving van milieuzones voor (land)bouwvoertuigen is lastig omdat er geen specifieke emissieklasse is vastgelegd voor conversie-(land)bouwvoertuigen én omdat er geen emissieklasse wordt vermeld op het kentekenbewijs.

De concurrentievervalsing (het oneigenlijk gebruik: inzetten van trekkers met aanhangwagens voor andere doeleinden dan landbouw) wordt niet langer als oneigenlijke concurrentie beschouwd door de sector. Dit komt mede door verschillende maatregelen die genomen zijn zoals het afschaffen van rode diesel, invoering van het T-rijbewijs, registratieplicht en Eurovergunningen. 

Voertuigkentekening en uitvoering wetgeving

Voor de wetswijziging hadden (land)bouwvoertuigen nog geen registratie- of kentekenplicht (uitgezonderd grensverkeer). Om de invoering zo soepel mogelijk te laten verlopen is besloten een conversieperiode voor bestaande voertuigen te hanteren. Tot 1 januari 2022 kon de registratie digitaal plaatsvinden. In de laatste maanden van 2021 hebben veel registraties plaatsgevonden, waardoor deze niet allemaal direct verwerkt konden worden, met als gevolg dat nog niet alle (land)bouwvoertuigen per 1 januari 2022 voorzien waren van een kenteken. Tot 30 juni 2022 zijn door de politie geen bekeuringen uitgeschreven voor voertuigen zonder kenteken.

In totaal zijn er op 1 januari 2024 746.796 (land)bouwvoertuigen geregistreerd. De inschatting van de MMBS'-en in 2019 bleek redelijk nauwkeurig te zijn (een verschil van -8.218 voertuigen). Het aantal LBT’s en LBTA’s is veel hoger is dan verwacht (respectievelijk met een verschil van +77.473 en +112.420).

Het beoogde verkeersveiligheidseffect van de APK-3 is niet gerealiseerd. In de wetswijziging is gebruik gemaakt van de maximale uitzonderingsmogelijkheden voor de APK-plicht. De APK-plicht voor (land)bouwvoertuigen is bekend onder de naam APK-3. Door deze uitzonderingen is een relatief klein deel van de (land)bouwvoertuigen gekeurd: 34 in 2021, 192 in 2022 en 150 in 2023.  Verwachting is dat het aantal jaarlijks ter keuring aangeboden voertuigen effect zal hebben op het aantal beschikbare keuringslocaties. Dit kan leiden tot een grotere afstand naar een keuringslocatie.

Tussen 2020 en 2023 waren er geen terugroepacties voor LBT’s, MM's, LBTA’s en MMBS'-en voor zover dit geen personenauto’s en/of buggy’s die als MMBS geregistreerd waren (ook wel vluchtvoertuigen genoemd).

Economische effecten (markt toezicht)

De nieuwe wet- en regelgeving heeft geen invloed gehad op een beter inzicht in het niet-agrarische gebruik van (land)bouwvoertuigen. Het is niet bekend hoe vaak niet-agrarische activiteiten voorkomen. 

Sinds 1 januari 2022 (na de conversieperiode), kunnen geen nieuwe MMBS’en meer worden geregistreerd. Het bestaande wagenpark van MMBS’en zal geleidelijk verdwijnen door natuurlijk verloop (export, sloop, et cetera). 

Het is onbekend of de nieuwe wet- en regelgeving voordelen heeft op dit gebied aangezien er geen cijfers bekend zijn van voor de registratieplicht in 2021. Voertuigen zonder kenteken zijn wellicht lastiger te verkopen omdat ze niet geregistreerd zijn.

Door de nieuwe wet- en regelgeving is meer bekend over het aantal gestolen (land)bouwvoertuigen.  Dit wordt geregistreerd bij de RDW.  Opvallend is dat het aantal teruggevonden (land)bouwvoertuigen laag is. 

Er is nog geen centraal loket voor ontheffingsverlening voor (land)bouwverkeer ingevoerd. Het voordeel van een centraal loket is dat het voor de voertuigbezitter eenvoudiger wordt om te voldoen aan de wetgeving en er ontstaat een beter inzicht in waar wel en niet gereden mag worden met het voertuig. Het nadeel is dat ontheffingen na invoering van het loket voor één jaar gelden terwijl ontheffingen nu drie jaar geldig zijn. Ook moet bij invoering van een centraal loket per voertuig een ontheffing worden aangevraagd terwijl een ontheffing in de huidige situatie geldt voor alle voertuigen van een bedrijf.

Nalevingskosten

De inschatting was dat er in totaal €29.007.400 aan incidentele kosten gemaakt zou worden (dit is de som van financiële kosten, inhoudelijke nalevingskosten en administratieve lasten). Uiteindelijk is het aantal geregistreerde voertuigen hoger dan verwacht, waardoor ook de totale kosten navenant hoger is dan aanvankelijk gedacht. In totaal zijn er €31.504.886 aan incidentele kosten gemaakt.

Daarnaast was de schatting dat de structurele kosten jaarlijks €746.940 zouden bedragen. Ook dit blijkt hoger dan verwacht, omdat er in 2022 en 2023 meer nieuwe voertuigen zijn geregistreerd dan jaarlijks werd voorzien.

De totale incidentiele kosten zijn nog niet volledig in beeld. Er ontbreken gegevens over:

  • De hoeveelheid aangevraagde volgplaten.

  • Het totaal aantal bedrijven dat op de hoogte is van de wetgeving.

  • Het totaal aantal bedrijven die aanvragen hebben ingediend voor onder andere tenaamstelling (digitaal of persoonlijk).

Bovendien zijn de kosten, zoals vermeld in de toelichting, na de conversieperiode geïndexeerd. Deze indexatie is echter lager dan de inflatie.

Aanbevelingen

Uit de evaluatie zijn diverse knelpunten gekomen waarbij aanpassingen wenselijk zijn. Sommige voorbereidingen zijn al gestart, zoals het mogelijk maken van de registratie van (land)bouwvoertuigen op maatschappen. In onderstaande paragraaf doen we enkele aanbevelingen.

  • De maximale snelheid van (land)bouwvoertuigen koppelen aan de door de wegbeheerder ingestelde snelheid en de nieuwe wegcategorie GOW 30 te gebruiken om fietsverkeer te beschermen.

  • De uitzonderingscriteria voor APK-3 opnieuw te evalueren.

  • De emissieklasse te registreren in het kentekenregister.

  • Verdiepend onderzoek naar de ongevalsgegevens waarbij (land)bouwverkeer is betrokken. 

Maximale snelheid

De regelgeving omtrent de snelheid binnen de bebouwde kom blijkt voor bestuurders van (land)bouwvoertuigen onduidelijk. Momenteel bepaalt de bestuurder zelf wat de maximale snelheid is, afhankelijk van de aanwezigheid van een vrijliggend fietspad. De definitie van een vrijliggend fietspad blijkt voor discussie vatbaar.

Na de invoering van de wet is de nieuwe wegcategorie GOW-30 ingevoerd. Deze wegen hebben een maximaal toegestane snelheid van 30 km/uur en dienen als gebiedsontsluitingswegen (GOW).  Ze vergroten de verkeersveiligheid op plekken waar huidige GOW 50-wegen niet aan de inrichtingseisen voldoen, maar wel een hogere functie vereist is dan woonstraten. Voorbeelden van wegen die in de toekomst als GOW-30 kunnen worden uitgerust zijn naar verwachting gebiedsontsluitingswegen zonder vrijliggende fietsvoorzieningen. Bij GOW-30 wegen wordt de maximaal toegestane snelheid bepaald door de wegbeheerder en niet door de bestuurder. 

Uit oogpunt van transparantie, duidelijkheid en handhaafbaarheid adviseren we om de regeling aan te passen en de maximaal toegestane snelheid van (land)bouwvoertuigen te koppelen aan de door de wegbeheerder ingestelde snelheid. Hierbij kan nog steeds de keuze worden gemaakt om de maximale snelheid van (land)bouwvoertuigen lager te laten zijn dan van het overige verkeer gelet op de langere remweg van deze voertuigen. In de huidige regeling mogen (land)bouwvoertuigen binnen 30 km/u gebieden maximaal 25 km/u rijden als er geen vrijliggend fietspad is). Is er wel een vrijliggend fietspad, dan mogen zij net als het overige verkeer maximaal 30 km/uur rijden.

APK-3

In het kader van de Europese verplichting is het mogelijk om bepaalde categorieën voertuigen uit te zonderen van de APK-plicht. Bij de invoering van de Nederlandse wetgeving met betrekking tot de kenteken- en registratieplicht is hier maximaal gebruik van gemaakt, waardoor slechts 2,5% van de land- en bosbouwtrekkers met een constructiesnelheid van 40 km/uur of meer daadwerkelijk zijn gekeurd. Uit gegevens van de RDW blijkt dat ongeveer 5% van de gekeurde voertuigen niet direct werd goedgekeurd, wat het belang van de APK-3-plicht aantoont.

Vanuit veiligheidsoogpunt is het wenselijk om de uitzonderingscriteria opnieuw te evalueren. Dit geldt ook voor de handhaafbaarheid, aangezien handhavers niet kunnen aantonen dat een voertuig niet binnen de uitzonderingscategorieën valt.

Registratie emissieklasse

Uit de evaluatie van de wetswijziging blijkt dat de registratieplicht het overzicht van voertuigen heeft verduidelijkt. Dit vergemakkelijkt de handhaving op technische goedkeuring en opsporing van gestolen voertuigen. Desondanks blijft handhaving in milieuzones een uitdaging. De politie en gemeenten handhaven hier weinig op vanwege het ontbreken van een emissieklasse op het kentekenbewijs.

We adviseren om bij de registratie van nieuwe (land)bouwvoertuigen ook de emissieklasse te registreren, zodat handhaving in de milieuzones mogelijk wordt.